Débat · 28 oct. 2026

Faute de déclaration préalable pour un changement de destination sans travaux, il y a faute

CONCLU
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Le ModérateurModérateurMe FournierAvocatCons. LeroyMagistratMe PetitAvocatCons. DupontMagistratDep. VerteLégislateurDep. MartinLégislateurSen. BlancLégislateurMe DurandAvocatPdte MoreauMagistratDir. MathieuLégislateurMe LambertAvocatPdt MercierMagistrat
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Le ModérateurOuvertureIA

La question qui nous réunit est de savoir si le changement de destination d'un immeuble, lorsqu'il s'opère sans la réalisation de travaux, nécessite impérativement une déclaration préalable. Si la jurisprudence récente, notamment celle de la Cour de cassation de septembre 2024, semble confirmer cette obligation, la distinction entre l'affectation réelle et l'aspect matériel du bâti pose un défi juridique majeur.

Pour explorer cette problématique, j'ai réuni un panel d'experts :

Me Fournier apportera l'éclairage du droit administratif. Cons. Leroy précisera la position du Conseil d'État. Me Petit analysera les contraintes de la construction. Cons. Dupont apportera la vision de la Cour de cassation. Dep. Verte traitera des enjeux de développement durable. Dep. Martin examinera la volonté du législateur. Sen. Blanc apportera la perspective de la chambre haute. Me Durand interviendra sur la théorie des obligations. Pdte Moreau partagera l'expérience de la Cour d'appel. Dir. Mathieu détaillera la genèse de la norme au Sénat. Me Lambert abordera l'impact sur le droit des affaires. Pdt Mercier apportera l'angle du juge des référés.

Me Fournier, je vous laisse la parole pour poser les jalons de ce débat.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. civ. 3e, 24 sept. 2020, n° 18-22.142CA Paris, 21 janv. 2025, n° RG 24/02913Code de l'urbanisme, art. R* 421-1CA Paris, 20 janv. 2003, n° RG 2002/07355
Me FournierAvocatIA

Le changement de destination d'un immeuble, même sans travaux, est une opération d'urbanisme qui ne peut échapper au contrôle de l'administration. Ma position est la suivante : l'absence de déclaration préalable constitue une faute, indépendamment de la qualification pénale de l'acte.

D'abord, l'obligation de déclaration est une réalité juridique. La Cour de cassation a affirmé que « le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 » (Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489). On ne peut donc pas s'affranchir de cette formalité sous prétexte que la structure matérielle du bâtiment est inchangée.

Cette obligation entraîne des conséquences administratives concrètes. Le Conseil d'État a précisé que le régime de la mise en demeure de régularisation de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination, même sans travaux (CE, 23 mars 2023, n° 468360). L'administration dispose ainsi d'un levier pour exiger la mise en conformité du projet.

Certes, l'absence de travaux empêche de caractériser une infraction pénale selon la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840. Mais cela n'exclut pas la faute administrative. Une décision d'espèce, la CA Paris, 21 janv. 2025, n° RG 24/02913, confirme d'ailleurs que l'absence de cette formalité constitue une faute de la part du défendeur.

La question qui demeure est de savoir si cette faute administrative peut, à elle seule, engager la responsabilité civile de l'occupant sans la démonstration d'un préjudice direct et certain.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCA Paris, 21 janv. 2025, n° RG 24/02913
Le raisonnement vérifié
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Le changement de destination sans travaux est une opération d'urbanisme soumise à la formalité de la déclaration préalable, ce qui permet d'engager la responsabilité administrative de l'occupant malgré l'absence de répression pénale automatique.

  1. DROIT POSITIFLe changement de destination d'une construction existante, même sans la réalisation de travaux, est impérativement soumis à une déclaration préalable.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueSi le changement de destination sans travaux est soumis à déclaration préalable, il ne constitue pas une infraction pénale en l'absence de travaux ayant eu pour effet ce changement.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation prévu à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination sans travaux dès lors qu'ils auraient dû faire l'objet d'une déclaration préalable.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « Il en est notamment ainsi pour les changements de destination qui, en vertu de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, sont soumis à déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire. »
    Objection prévenueL'infraction pénale de changement d'affectation ne peut être caractérisée en l'absence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  3. DROIT POSITIFL'absence de déclaration préalable lors d'un changement de destination, même sans travaux, est qualifiée de faute par les juges du fond.
    CA Paris, 21 janv. 2025, n° RG 24/02913
    Objection prévenueSi l'absence de déclaration préalable constitue une faute, le changement d'affectation sans travaux ne peut constituer une infraction pénale.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  4. DROIT POSITIFLe changement de destination sans travaux ne constitue pas une infraction pénale au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme, car l'existence de travaux est une condition nécessaire à la caractérisation de l'infraction.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
    « Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La distinction entre la faute administrative et la responsabilité civile délictuelle de l'occupant en cas de préjudice. ; L'articulation entre la sanction administrative et le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH pour les changements de destination impliquant une habitation..

Cons. LeroyMagistratIA

Me Fournier, votre distinction entre la faute administrative et l'infraction pénale est pertinente, mais elle mérite d'être précisée pour éviter tout contresens sur la portée de la répression.

L'obligation de déclaration préalable pour un changement de destination, même sans travaux, est une réalité juridique incontestable. Au visa de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, le passage d'une destination à une autre est une opération d'urbanisme qui doit être déclarée pour être soumise au contrôle de l'administration.

Concernant la mise en demeure de régularisation, le Conseil d'État a déjà tranché la question de l'applicabilité de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. Dans sa décision du 23 mars 2023, n° 468360, la Haute juridiction a précisé que si les textes « font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »

Vous avez raison de souligner que l'absence de travaux exclut l'infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4, selon la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840. Toutefois, la répression n'est pas pour autant écartée. Elle se déplace simplement sur un autre fondement textuel.

La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639, a montré que l'absence de travaux n'empêche pas la caractérisation d'un délit si l'affectation contrevient au plan local d'urbanisme. En effet, « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

L'irrégularité administrative est donc bien caractérisée, sans que cela ne crée un vide juridique en matière pénale.

Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCode de l'urbanisme, art. R* 421-1Code de l'urbanisme, art. R* 421-17Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
Le raisonnement vérifié
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Le changement de destination sans travaux constitue une irrégularité administrative caractérisée par l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, justifiant l'application de la mise en demeure de régularisation, bien que la qualification pénale dépende de la distinction entre les fondements de l'article L. 421-1 et de l'article L. 610-1.

  1. DROIT POSITIFLe changement de destination entre catégories distinctes, même sans réalisation de travaux, est soumis à l'obligation de déclaration préalable.
    Code de l'urbanisme, art. R* 421-1Code de l'urbanisme, art. R* 421-17CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 ainsi qu'à l'article R. 427-7 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFL'autorité administrative peut mettre en demeure l'intéressé de régulariser la situation en vertu de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, même pour des changements de destination sans travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5, sans préciser explicitement si un changement de destination sans travaux constitue une infraction au sens de cet article.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFSi l'absence de travaux exclut l'infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme, elle n'empêche pas la caractérisation d'un délit pour violation du plan local d'urbanisme au sens de l'article L. 610-1.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »
Réponses aux autres intervenants
  • Me Fournier : Sa distinction entre faute administrative et infraction pénale est pertinente, mais elle mérite d'être précisée : la répression pénale n'est pas écartée par l'absence de travaux, elle se déplace sur d'autres fondements textuels comme l'article L. 610-1.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La démonstration du lien de causalité et du préjudice direct nécessaire pour transformer cette irrégularité administrative en une faute engageant la responsabilité civile délictuelle..

Me PetitAvocatIA

Me Fournier, Cons. Leroy, vous avez bien délimité le périmètre de l'obligation administrative, mais il faut aller plus loin sur la réalité de la sanction.

Me Fournier, votre analyse est juste sur l'aspect administratif, mais elle oublie que le risque pénal ne s'arrête pas là où vous le pensez. Si l'absence de travaux empêche de caractériser l'infraction classique des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme, comme l'a rappelé la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840, elle n'exclut pas une condamnation pour violation du PLU. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 est claire : « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Cons. Leroy, vous avez raison de pointer ce délit, mais attention à la réponse du juge. On ne peut pas appliquer une sanction automatique sans un contrôle de l'impact sur les occupants. Même si la jurisprudence sur la proportionnalité de la démolition concerne souvent l'édification d'une construction, le juge doit rester vigilant. La Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 rappelle qu'il appartient au juge « d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile ».

Concrètement, un changement de destination sans travaux est une faute juridique certaine, confirmée par la Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489, mais la sanction doit rester proportionnée.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
Le raisonnement vérifié
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L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination sans travaux constitue une irrégularité juridique certaine, susceptible de sanctions administratives et pénales, mais dont la sanction doit être soumise à un contrôle de proportionnalité strict.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable s'applique au changement de destination d'une construction existante, même en l'absence de travaux.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueL'infraction pénale de changement d'affectation n'est caractérisée que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est établie.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLa procédure de mise en demeure de régularisation prévue à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination ne comportant pas de travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles, sans préciser explicitement si un changement de destination sans travaux constitue en soi une infraction au sens de cet article.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFLe changement d'affectation sans travaux peut caractériser le délit de violation du plan local d'urbanisme prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  4. DROIT POSITIFLe juge doit rechercher si les mesures de remise en état, telles que l'expulsion, sont proportionnées au regard du droit au respect de la vie privée et du domicile.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »
    Objection prévenueL'obligation de proportionnalité s'applique spécifiquement lors de l'édification d'une construction et non lors d'un simple changement de destination sans travaux.
    Cass. civ. 3e, 24 sept. 2020, n° 18-22.142
Réponses aux autres intervenants
  • Me Fournier : L'analyse reste incomplète sur le plan pénal en ne mentionnant pas la possibilité de caractériser un délit via l'article L. 610-1 en cas de non-conformité au PLU.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
  • Cons. Leroy : L'analyse de la répression pénale omet l'obligation pour le juge de procéder à un contrôle de proportionnalité de la sanction au regard des droits fondamentaux.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La démonstration d'un préjudice civil direct et certain pour un tiers en l'absence de travaux physiques..

Cons. DupontMagistratIA

Me Fournier, Cons. Leroy, vous touchez au cœur de la complexité de notre droit de l'urbanisme. Il convient toutefois de ne pas confondre l'irrégularité administrative et l'infraction pénale.

L'obligation de déclaration préalable est une réalité, comme l'a rappelé la Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489. Mais pour ce qui est de la répression, la distinction est fondamentale. Si l'absence de travaux empêche de caractériser l'infraction prévue aux articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme, selon la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840, elle ne vide pas le champ pénal de sa substance.

Cons. Leroy, je vous rejoins sur le basculement du fondement juridique. On ne parle pas de la même faute si l'on passe de l'article L. 480-4 à l'article L. 610-1. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 précise que « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Enfin, Me Petit, attention à la confusion entre la qualification de la faute et l'exécution de la sanction. Le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH n'est pas un outil pour nier l'existence de l'irrégularité. Il intervient lors de l'appréciation de la mesure de remise en état. La Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 rappelle qu'il appartient au juge d'apprécier concrètement si une mesure, telle que l'expulsion, porterait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
Le raisonnement vérifié
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L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination sans travaux constitue une irrégularité administrative certaine, mais sa qualification de faute pénale ou civile dépend strictement de la nature de la norme violée et de l'existence ou non de travaux.

  1. DROIT POSITIFLe changement de destination d'une construction existante, même sans travaux, est soumis à l'obligation de déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFL'absence de travaux empêche la caractérisation de l'infraction prévue aux articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
    « Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »
    Objection prévenueL'absence de travaux n'empêche pas la caractérisation d'une infraction si le changement d'usage contrevient aux dispositions du plan local d'urbanisme (PLU).
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
  3. DROIT POSITIFLe délit de violation du plan local d'urbanisme prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme peut être caractérisé même sans travaux si l'affectation est contraire au PLU.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  4. DROIT POSITIFPour les locaux destinés à l'habitation, le changement d'usage par location meublée répétée est sanctionné par une amende civile en cas d'absence d'autorisation, selon le régime de l'article L. 631-7 du CCH.
    Cass. civ. 3e, 9 nov. 2022, n° 21-20.467 et 21-20.819Cass. civ. 3e, 9 nov. 2022, n° 21-20.468 et 21-20.818
    « Aux termes de l'alinéa 6 du même article, le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens de cet article. »
Réponses aux autres intervenants
  • Me Fournier soutient que l'absence de déclaration constitue une faute, sans distinction selon la présence de travaux. : Il y a une confusion entre l'irrégularité administrative et l'infraction pénale au sens de l'article L. 480-4, laquelle exige la caractérisation de travaux.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
    « Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »
  • Cons. Leroy souligne l'applicabilité du délit de violation du PLU en l'absence de travaux. : Il convient de bien distinguer le fondement de la répression : on ne peut pas parler de la même faute si l'on bascule de l'article L. 480-4 vers l'article L. 610-1.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
  • Me Petit invoque la nécessité d'un contrôle de proportionnalité de la sanction. : Le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH intervient lors de l'appréciation de la mesure de remise en état, et non pour déterminer si l'absence de déclaration constitue une faute.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La possibilité d'engager la responsabilité civile délictuelle de l'occupant sur le seul fondement de l'absence de déclaration préalable, sans preuve d'un préjudice direct et certain..

Dep. VerteLégislateurIA

La gestion de l'usage des sols est un pilier de notre politique de développement durable. Ignorer un changement de destination sous prétexte qu'aucune transformation matérielle n'a eu lieu reviendrait à renoncer au contrôle de l'occupation de nos territoires.

L'obligation de déclaration est pourtant établie. La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 affirme que « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ».

Certains pourraient invoquer la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 pour soutenir que l'absence de travaux exclut l'infraction pénale prévue aux articles L. 421-1 et L. 480-4. Ce raisonnement est incomplet. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 précise que « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Me Petit, vous soulignez la nécessité d'un contrôle de proportionnalité pour protéger le droit au domicile, comme le rappelle la Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375. Si cette protection individuelle est nécessaire, elle ne doit pas occulter l'intérêt collectif. Le régime de la mise en demeure de régularisation est applicable aux changements de destination sans travaux, selon le CE, 23 mars 2023, n° 468360. Ce levier est indispensable pour garantir la cohérence de nos politiques d'aménagement face aux enjeux de densité et de préservation des ressources.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
Le raisonnement vérifié
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Le changement de destination sans travaux est une opération d'urbanisme qui, par son impact direct sur l'usage du sol, doit être impérativement déclarée pour garantir la cohérence des politiques de développement durable et le respect des plans locaux d'urbanisme.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable s'applique au changement de destination d'une construction existante, même en l'absence de travaux.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFL'omission de la déclaration préalable est caractérisée dès lors que la destination du local a été modifiée, même sans réalisation de travaux.
    Cass. crim., 9 janv. 2024, n° 22-81.032
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  3. DROIT POSITIFL'affectation d'un bâtiment à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme constitue un délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme, indépendamment de l'existence de travaux.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  4. DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation prévu à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination sans travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles d'urbanisme, sans préciser explicitement si un changement de destination sans travaux constitue une infraction au sens de cet article.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
Réponses aux autres intervenants
  • Me Petit : Son analyse se limite à la protection des droits individuels (vie privée et domicile) lors de l'exécution de la sanction, sans considérer que le contrôle de l'usage est une nécessité pour la gestion collective et environnementale des territoires.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : L'évaluation précise de l'impact écologique (biodiversité, gestion des eaux, îlots de chaleur) spécifique aux changements de destination sans travaux..

Dep. MartinLégislateurIA

Le constat est celui d'une fragmentation juridique qui nuit à la lisibilité de notre droit de l'urbanisme. Me Fournier et Cons. Leroy soulignent ce basculement constant de fondements juridiques pour pallier l'absence de travaux.

Nous naviguons actuellement entre la matière et l'usage. La Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 limite l'infraction aux articles L. 421-1 et L. 480-4 à la seule présence de travaux physiques. Pourtant, l'obligation administrative est établie : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 » (Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489).

Cette déconnexion oblige le juge à chercher des solutions de repli, comme le recours à l'article L. 610-1 pour sanctionner une violation du PLU (Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639). Si le Conseil d'État valide l'usage de la mise en demeure pour régulariser ces situations (CE, 23 mars 2023, n° 468360), cela reste une réponse jurisprudentielle à une lacune textuelle.

Me Petit évoque le contrôle de proportionnalité (Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375). Ce correctif est nécessaire pour protéger les droits fondamentaux, mais il ne saurait compenser l'insécurité d'un régime qui change de nature selon que l'on déplace un mur ou que l'on change une activité.

Ma proposition est de passer d'une logique de la matière à une logique de l'usage. Le législateur doit consacrer le changement de destination comme une opération juridique autonome et sanctionnable. Comment pouvons-nous stabiliser le régime de la déclaration préalable sans une clarification de la nature même de l'infraction d'usage ?

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
Le raisonnement vérifié
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Le droit de l'urbanisme doit passer d'une logique de la matière à une logique de l'usage pour sécuriser le régime de la déclaration préalable et de la sanction.

  1. DROIT POSITIFLe changement de destination d'une construction existante est soumis à l'obligation de déclaration préalable, même sans réalisation de travaux.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLa procédure de mise en demeure de régularisation prévue à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme s'applique aux changements de destination sans travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles, sans mentionner explicitement les changements de destination sans travaux.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFL'affectation d'un immeuble à une utilisation contraire au PLU constitue un délit au sens de l'article L. 610-1, indépendamment de l'absence de travaux.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
Réponses aux autres intervenants
  • Me Fournier soutient que l'absence de travaux exclut l'infraction pénale classique tout en maintenant la faute administrative. : Cette distinction crée une insécurité juridique en forçant un basculement de fondement vers le PLU plutôt qu'en clarifiant la nature de l'acte.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
    « Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »
  • Me Petit insiste sur la nécessité d'un contrôle de proportionnalité de la sanction par le juge. : Le contrôle de proportionnalité (Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375) est un correctif nécessaire, mais il ne peut compenser l'imprécision du texte législatif initial.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : L'intention précise du législateur lors de la rédaction de l'article R. 421-17 concernant la distinction entre travaux et simple changement d'usage..

Tour 2 sur 4
Sen. BlancLégislateurIA

La question de l'usage des sols ne peut se dissocier de la sécurité juridique. L'obligation de déclaration préalable est une composante essentielle du contrôle de l'urbanisme. Elle s'impose dès que la destination change, même sans modification matérielle du bâti.

La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 confirme ce point. Elle affirme que « le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ».

Dep. Martin, vous proposez une réforme pour consacrer l'usage comme une opération autonome. Le Sénat doit cependant veiller à la stabilité des textes existants. La jurisprudence opère déjà cette transition via l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 précise que « le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Me Petit, votre rappel sur la protection du domicile est nécessaire. Mais il ne faut pas confondre la qualification de la faute et la modalité d'exécution de la sanction. Le contrôle de proportionnalité intervient lors de la remise en état. La Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 rappelle qu'il appartient au juge « d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile ».

La faute est caractérisée par le changement d'usage. La proportionnalité en module seulement l'application concrète. La question pour le législateur est de savoir si nous devons modifier la nature de l'infraction ou simplement renforcer les moyens de constatation de l'usage effectif.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
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L'obligation de déclaration préalable est une composante essentielle du contrôle de l'urbanisme qui s'impose dès lors que la destination change, indépendamment de toute modification matérielle, et la sécurité juridique exige que nous ne confondions pas la proportionnalité de la sanction avec l'absence de faute.

  1. DROIT POSITIFLe changement de destination d'une construction existante, même sans travaux, est soumis à l'obligation de déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation prévu à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination ne comportant pas de travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles d'urbanisme.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFL'affectation d'une construction à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme constitue un délit au sens de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme, même en l'absence de travaux.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
Réponses aux autres intervenants
  • Dep. Martin qui soutient que la fragmentation entre matière et usage nécessite une réforme législative pour consacrer l'usage comme opération autonome. : La jurisprudence semble déjà opérer cette transition par l'application de l'article L. 610-1, et le Sénat doit veiller à la stabilité des textes existants (L. 421-1 et R. 421-17) avant de modifier la nature de l'infraction.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
  • Me Petit qui invoque la nécessité d'un contrôle de proportionnalité pour protéger le droit au domicile face aux sanctions. : Le contrôle de proportionnalité est une modalité d'exécution de la sanction (mesure de remise en état) et non un moyen d'écarter l'existence de l'irrégularité ou de la faute.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : Les modalités de preuve matérielle du changement d'usage en l'absence de travaux. ; Le lien direct entre l'obligation d'information de l'article L. 431-5 et les sanctions pénales en cas de défaut de déclaration..

Me DurandAvocatIA

L'absence de déclaration préalable constitue une faute juridique certaine. Elle n'est pas qu'une simple irrégularité administrative, elle produit des effets civils majeurs.

Dep. Martin, vous parlez de fragmentation, mais la jurisprudence a déjà stabilisé le régime en distinguant la formalité de l'usage et la réalité des travaux. La Cour de cassation est explicite : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 » (Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489).

Me Petit, vous invoquez le contrôle de proportionnalité. C'est un correctif de la sanction, pas un moyen de nier la faute. La Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 précise qu'il appartient au juge d'apprécier si une mesure de remise en état, comme l'expulsion, porterait une atteinte disproportionnée au respect de la vie privée et du domicile. Cela n'efface pas l'illicéité du changement d'usage.

En droit des obligations, cette faute peut entraîner la nullité d'un contrat. Par exemple, si un bailleur affecte des locaux à un usage professionnel sans autorisation alors que les locaux étaient partiellement à l'habitation au 1er janvier 1970, le bail est nul (Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946).

Attention toutefois : un tiers ne pourra agir en responsabilité que s'il prouve un préjudice personnel et direct (Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663).

Reste à savoir : cette faute peut-elle être invoquée par un copropriétaire pour obtenir la résolution d'un bail commercial ?

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663
Le raisonnement vérifié
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L'absence de déclaration préalable constitue une faute juridique certaine dont les conséquences civiles peuvent aller de la nullité des contrats de bail à la réparation de dommages, sous réserve de la preuve d'un préjudice personnel.

  1. DROIT POSITIFLe changement de destination d'un immeuble, même sans travaux, est une opération soumise à l'obligation de déclaration préalable.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe défaut d'autorisation pour un changement de destination vers un usage exclusivement professionnel peut entraîner la nullité du bail.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »
    Objection prévenueL'absence d'autorisation pour affecter la totalité des lieux à un usage professionnel n'entraîne la nullité du bail que si les locaux étaient partiellement affectés à un usage d'habitation au 1er janvier 1970.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
  3. DROIT POSITIFLa violation d'une règle d'urbanisme ne permet pas à un tiers d'agir en responsabilité sans rapporter la preuve d'un préjudice personnel et direct.
    Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663
    « La simple référence par une disposition générale du cahier des charges d'un lotissement à l'obligation des acquéreurs de lots de respecter en matière de construction et d'hygiène les lois et règlements en vigueur ou à intervenir ne confère pas à ces dispositions légales ou réglementaires un caractère contractuel dispensant celui des acquéreurs qui se prévaut de leur violation d'établir l'existence d'un préjudice personnel. »
Réponses aux autres intervenants
  • Me Petit soutient que la sanction doit être proportionnée au regard du droit au respect de la vie privée et du domicile. : Le contrôle de proportionnalité est un critère de modulation de la sanction (comme l'expulsion) et non un critère de caractérisation de la faute civile.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »
  • Dep. Martin dénonce une fragmentation juridique entre la matière et l'usage. : La jurisprudence a déjà stabilisé le régime en distinguant la formalité de déclaration (usage) de la réalisation de travaux (matière).
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La définition précise du lien de causalité entre le défaut de déclaration préalable (sans travaux) et le préjudice spécifique d'un tiers non-copropriétaire..

Pdte MoreauMagistratIA

Martin, votre analyse sur la fragmentation est intéressante, mais elle semble occulter la capacité d'adaptation de notre droit. La jurisprudence actuelle permet déjà de basculer vers une sanction de l'usage via l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme, comme l'illustre la Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639.

L'obligation de déclaration préalable est une constante qui ne dépend pas de la matérialité des travaux. La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 l'affirme sans ambiguïté : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ».

On pourrait m'opposer, en citant la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840, que l'absence de travaux empêche de caractériser l'infraction aux articles L. 421-1 et L. 480-4. C'est une lecture exacte du texte, mais elle ne vide pas le champ de la répression puisque l'affectation elle-même devient l'objet de la sanction.

Durand, concernant votre interrogation sur la résolution du bail par un tiers, il faut être prudent. La violation d'une règle d'urbanisme ne crée pas de droit d'action automatique. La Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663 rappelle que l'acquéreur doit impérativement rapporter la preuve d'un préjudice personnel en relation de cause à effet avec l'infraction.

En revanche, sur le plan contractuel, la faute est bien caractérisée. Si le bailleur ne justifie pas de l'autorisation nécessaire pour affecter des locaux à un usage professionnel, la nullité du bail peut être prononcée, conformément à la Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
Le raisonnement vérifié
3 cartes comparées · 10 506 jetons de réflexion · 6 sources citées · 1 citation exacte

Le changement de destination sans travaux constitue une irrégularité juridique certaine, soumise à déclaration préalable, dont la sanction dépend de la qualification de l'usage et de la preuve d'un préjudice.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable s'applique dès le changement de destination, indépendamment de la réalisation de travaux.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLa violation du PLU par un changement d'affectation peut être sanctionnée pénalement sur le fondement de l'article L. 610-1, même sans travaux.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens de l'article L. 610-1 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  3. DROIT POSITIFLe défaut d'autorisation de changement de destination peut entraîner la nullité d'un bail.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »
    Objection prévenueL'autorisation administrative de changement d'usage ne modifie pas la nature du bail et n'entraîne pas de changement d'affectation du bâtiment si elle est donnée sous réserve de maintenir l'affectation d'habitation.
    Cass. 3e civ., 9 décembre 2009, n° 08-18.038
Réponses aux autres intervenants
  • Me Durand, la question de la résolution du bail par un tiers. : L'action d'un tiers n'est pas automatique et nécessite la preuve d'un préjudice personnel.
    Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663
    « La simple référence par une disposition générale du cahier des charges d'un lotissement à l'obligation des acquéreurs de lots de respecter en matière de construction et d'hygiène les lois et règlements en vigueur ou à intervenir ne confère pas à ces dispositions légales ou réglementaires un caractère contractuel dispensant celui des acquéreurs qui se prévaut de leur violation d'établir l'existence d'un préjudice personnel. »
  • Dep. Martin, la fragmentation juridique due à la distinction matière/usage. : La jurisprudence actuelle permet déjà de basculer vers une sanction de l'usage via l'article L. 610-1.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
Dir. MathieuLégislateurIA

La fragmentation constatée par Martin est le symptôme d'une imprécision dans la définition même de l'opération d'urbanisme au sein du Code. L'obligation de déclaration préalable est pourtant ancrée : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 » (Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489).

Concernant Me Petit, il y a une confusion entre la caractérisation de la faute et l'exécution de la sanction. Le contrôle de proportionnalité ne nie pas l'irrégularité initiale. La Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 précise qu'il appartient au juge « d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile ».

Martin, pour stabiliser le régime, la réforme doit clarifier la codification. L'article L. 610-1 ne doit plus être un recours de substitution jurisprudentiel pour pallier l'absence de travaux, mais le fondement naturel de la sanction de l'usage.

On pourrait objecter que l'absence de travaux exclut l'infraction selon la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840. Mais la Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 a déjà montré que « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ». La loi doit simplement acter cette transition vers une logique d'usage.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
Le raisonnement vérifié
3 cartes comparées · 11 409 jetons de réflexion · 1 source recherchée pour l'occasion · 5 sources citées · 3 citations exactes

La sécurité juridique exige une harmonisation entre la qualification de l'opération d'urbanisme et ses régimes de sanction pour éviter l'instabilité normative actuelle.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable est attachée au changement de destination entre les catégories de l'article R. 151-27, indépendamment de la matérialité des travaux.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d'une même destination prévues à l'article R. 151-28.
    Code de l'urbanisme, art. R* 421-1Code de l'urbanisme, art. R* 421-17
  2. DROIT POSITIFLe régime de mise en demeure de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination sans travaux dès lors qu'ils sont soumis à déclaration préalable.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles d'urbanisme, sans préciser explicitement si les changements de destination sans travaux y sont inclus.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFL'absence de travaux ne fait pas obstacle à la sanction pénale si l'affectation contrevient aux dispositions du plan local d'urbanisme au titre de l'article L. 610-1.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens de l'article L. 610-1 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
Réponses aux autres intervenants
  • Dep. Martin, qui propose de passer d'une logique de la matière à une logique de l'usage. : La fragmentation constatée est le symptôme d'une imprécision dans la définition même de l'opération d'urbanisme au sein du Code. La réforme ne doit pas seulement changer de logique, elle doit clarifier la codification pour que l'article L. 610-1 ne soit plus un recours de substitution jurisprudentiel mais le fondement naturel de la sanction de l'usage.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
  • Me Petit, qui invoque le contrôle de proportionnalité pour limiter la sanction. : Il y a une confusion entre la caractérisation de la faute et l'exécution de la sanction. La jurisprudence (Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375) précise que le contrôle de proportionnalité s'exerce sur la mesure de remise en état, ce qui n'altère en rien l'existence de l'irrégularité initiale.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : Je ne peux pas affirmer si l'article L. 610-1 est structurellement conçu par le législateur pour couvrir le défaut de déclaration préalable sans travaux, ou s'il s'agit d'une extension interprétative de l'usage du sol..

Me LambertAvocatIA

L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination constitue un risque juridique majeur qui fragilise la sécurité contractuelle et la valeur de l'actif pour les opérateurs économiques.

Me Durand, votre analyse sur la nullité est juste, mais pour un professionnel, le risque ne porte pas seulement sur la validité du contrat. Il s'agit de la pérennité de l'exploitation commerciale et de la valeur du fonds.

Dep. Martin, vous déplorez une fragmentation juridique. Pour nous, c'est avant tout un coût de conformité. La priorité économique reste la prévisibilité de l'usage.

L'obligation de déclaration préalable est une condition de régularité de l'usage de l'actif, même sans travaux physiques. La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 est explicite : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ».

On pourrait objecter, en citant la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840, que l'absence de travaux exclut l'infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme. Mais le risque civil est bien plus brutal pour une entreprise.

Le défaut d'autorisation peut entraîner la nullité du bail, exposant le preneur à une perte totale de son investissement. La Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946 l'a illustré : « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé ».

Enfin, l'insécurité opérationnelle est immédiate. L'administration peut imposer une mise en demeure de régularisation, même sans travaux (CE, 23 mars 2023, n° 468360).

Comment les investisseurs peuvent-ils évaluer la valeur d'un actif si l'usage n'est pas sécurisé administrativement ?

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
Le raisonnement vérifié
3 cartes comparées · 10 078 jetons de réflexion · 2 sources recherchées pour l'occasion · 4 sources citées · 2 citations exactes

L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination constitue un risque juridique majeur qui fragilise la sécurité contractuelle et la valeur de l'actif pour les opérateurs économiques.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable est une condition de régularité de l'usage de l'actif, même en l'absence de travaux physiques.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueL'infraction pénale de changement d'affectation n'est caractérisée que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est établie.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe défaut d'autorisation pour un changement de destination peut entraîner la nullité du bail, exposant le preneur à une perte totale de son investissement.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »
    Objection prévenueL'autorisation administrative de changement d'usage ne fait que régulariser la situation administrative sans modifier l'affectation principale du bâtiment ni les rapports contractuels entre le bailleur et le preneur.
    Cass. 3e civ., 9 décembre 2009, n° 08-18.038
  3. DROIT POSITIFL'administration peut imposer une mise en demeure de régularisation pour les changements de destination sans travaux, créant une insécurité opérationnelle immédiate.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
Réponses aux autres intervenants
  • Me Durand, qui souligne que la faute peut entraîner la nullité du contrat. : L'approche est trop générale ; pour un professionnel, le risque ne porte pas seulement sur la validité du contrat, mais sur la pérennité de l'exploitation commerciale et la valeur du fonds.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : L'impact économique précis de la nullité des baux commerciaux pour changement d'usage non autorisé sur la valeur des fonds de commerce..

Pdt MercierMagistratIA

Martin, vous parlez de fragmentation, mais le juge des référés dispose déjà des outils nécessaires. Si l'usage contrevient au plan local d'urbanisme, le trouble est caractérisé. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 est claire : « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Petit, votre rappel sur la proportionnalité est important, mais il ne doit pas servir à nier l'existence du trouble. Le contrôle de proportionnalité, selon la Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375, est un correctif de la mesure de remise en état, pas un moyen d'effacer l'illicéité de l'usage.

L'obligation de déclaration préalable est une constante. La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 l'affirme : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme ».

On pourrait m'opposer que l'absence de travaux exclut l'infraction selon la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840. Pourtant, le juge des référés peut intervenir pour faire cesser un trouble manifestement illicite. La Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787 confirme que « le juge des référés n'excède pas les limites de ses pouvoirs en autorisant, en outre, la commune à procéder d'office aux travaux de remise en état aux frais du contrevenant s'il n'y satisfait pas lui-même dans le délai imparti ».

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787
Le raisonnement vérifié
3 cartes comparées · 12 030 jetons de réflexion · 2 sources recherchées pour l'occasion · 6 sources citées · 3 citations exactes

L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination, même sans travaux, caractérise un trouble manifestement illicite permettant au juge des référés d'ordonner des mesures de remise en état.

  1. DROIT POSITIFLe changement d'affectation d'une construction régulièrement édifiée, sans réalisation de travaux, constitue une violation du plan local d'urbanisme et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens de l'article L. 610-1 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe juge des référés peut autoriser la remise en état d'une parcelle pour mettre fin à un trouble manifestement illicite caractérisé par la violation des dispositions du plan local d'urbanisme.
    Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787
    « le juge des référés n'excède pas les limites de ses pouvoirs en autorisant, en outre, la commune à procéder d'office aux travaux de remise en état aux frais du contrevenant s'il n'y satisfait pas lui-même dans le délai imparti »
    Objection prévenueL'autorisation de remise en état par le juge des référés est limitée aux constructions exécutées conformément à un permis de construire, l'article L. 480-13 du Code de l'urbanisme ne concernant pas les autres cas.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
  3. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable est impérative pour le changement de destination d'une construction existante, quand bien même aucune transformation matérielle ne serait entreprise.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
Réponses aux autres intervenants
  • Me Petit : la sanction doit être proportionnée au regard du droit au respect de la vie privée et du domicile. : Le contrôle de proportionnalité est un correctif de la mesure de remise en état, il ne saurait servir à nier l'existence de l'illicéité qui fonde l'action en référé.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »
  • Dep. Martin : la fragmentation juridique actuelle nuit à la lisibilité du droit de l'urbanisme. : Si la distinction entre matière et usage peut paraître complexe, le juge dispose déjà d'un fondement textuel pour sanctionner l'usage non conforme au PLU.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La distinction précise entre 'changement de destination' et 'changement d'usage' dans le cadre spécifique de l'appréciation du trouble manifestement illicite en référé. ; Les critères de preuve de l'usage effectif d'un local en l'absence de tout aménagement matériel pour le juge des référés..

Synthèse du modérateur · tour 2
Convergences
  • L'obligation de déclaration préalable est une réalité juridique constante, même en l'absence de travaux physiques.
  • Le droit de l'urbanisme opère une mutation vers une sanction de l'usage (via l'article L. 610-1) plutôt que de la seule construction.
Divergences
  • La nécessité d'une réforme législative pour stabiliser le régime face à la fragmentation jurisprudentielle.
  • Le rôle du contrôle de proportionnalité : simple correctif de l'exécution de la sanction ou limite à la reconnaissance de la faute ?

Si l'on consacre une 'logique de l'usage' autonome par la loi, ne risque-t-on pas de créer un nouveau droit de propriété dématérialisé, rendant la distinction entre le droit de bâtir et le droit d'occuper totalement obsolète ?

Tour 3 sur 4
Me FournierAvocatIA

Lambert, votre analyse sur la nullité du bail est pertinente pour les acteurs privés, mais elle ne couvre qu'une partie du problème. La faute administrative est bien plus large et autonome. Elle permet à l'administration d'agir par le biais d'une mise en demeure de régularisation, même si aucun mur n'a été déplacé.

Le Conseil d'État a déjà tranché cette question. Dans sa décision du 23 mars 2023, n° 468360, il précise que le régime de la mise en demeure est applicable aux changements de destination sans travaux, car si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, à une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement.

On m'opposera sans doute que l'absence de travaux exclut l'infraction pénale selon la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840. C'est un raisonnement qui ne tient que si l'on s'en tient strictement aux articles L. 421-1 et L. 480-4. Mais la faute réside dans la rupture de l'ordre d'urbanisme par le changement de destination non déclaré, une obligation de faire confirmée par la Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489.

Mercier, je rejoins votre position sur l'efficacité du juge des référés, mais il faut être précis. Le trouble manifestement illicite repose sur la violation du PLU par l'usage. La Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787 confirme d'ailleurs que le juge peut autoriser la commune à procéder d'office aux travaux de remise en état pour faire cesser un trouble caractérisé par la violation des dispositions du plan local d'urbanisme.

Reste à savoir : comment l'administration peut-elle prouver l'usage effectif sans une présence physique de travaux ?

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787
Le raisonnement vérifié
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La faute ne réside pas dans la modification physique des lieux, mais dans la rupture de l'ordre d'urbanisme par le changement de destination non déclaré, ce qui permet l'exercice de la police administrative et du contrôle juridictionnel.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable est une obligation de faire attachée au changement de destination lui-même, et non à la matérialité de travaux.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFL'autorité administrative peut utiliser le régime de la mise en demeure de régularisation prévu à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme pour les changements de destination ne comportant pas de travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, qui fonde la mise en demeure, se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles d'urbanisme.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFLe juge des référés dispose du pouvoir d'ordonner la remise en état ou la démolition pour faire cesser un trouble manifestement illicite résultant de la violation des dispositions du PLU.
    Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787
    « l'existence d'un trouble manifestement illicite caractérisé par la violation des dispositions du plan local d'urbanisme »
    Objection prévenueLe juge des référés ne peut ordonner la démolition ou la remise en état que si le Plan Local d'Urbanisme (PLU) est régulièrement entré en vigueur, sa simple approbation par le conseil municipal ne lui conférant pas un caractère exécutoire.
    Cass. crim., 12 nov. 2025, n° 25-81.179
Réponses aux autres intervenants
  • Me Lambert : Si le risque de nullité du bail est une conséquence civile majeure, la faute administrative est plus large et autonome : elle permet à l'administration de sommer l'occupant de régulariser sa situation par une mise en demeure, même sans travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
  • Pdt Mercier : Je rejoins votre position sur l'efficacité du juge des référés, mais il convient de préciser que la caractérisation du trouble manifestement illicite repose précisément sur la violation du PLU par le changement d'usage non autorisé.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La distinction entre la sanction administrative de la non-déclaration et la sanction pénale de la violation du PLU dans un contexte de changement d'usage pur reste à clarifier..

Cons. LeroyMagistratIA

Fournier, vous demandez comment prouver l'usage sans travaux. La preuve ne repose pas sur la matérialité des transformations, mais sur la réalité de l'activité exercée. La jurisprudence a déjà amorcé ce passage d'une logique de la matière à une logique de l'usage.

La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 est explicite : « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ». L'usage effectif suffit donc à caractériser la violation.

Martin, Mathieu, vous suggérez une réforme pour clarifier cette notion d'infraction d'usage. Pourtant, le cadre juridique est déjà opérationnel. Le régime de la mise en demeure de régularisation prévu à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme s'applique parfaitement à ces situations.

Le Conseil d'État l'a confirmé dans sa décision du 23 mars 2023, n° 468360 : « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »

On pourrait m'opposer, en citant la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840, que l'absence de travaux exclut l'infraction pénale. C'est une lecture restrictive qui ne tient compte que des articles L. 421-1 et L. 480-4. Mais l'usage non conforme au PLU reste sanctionnable par d'autres fondements.

Enfin, Petit, le contrôle de proportionnalité que vous invoquez ne peut pas servir à nier l'illicéité. Comme le rappelle la Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375, l'appréciation de la proportionnalité intervient pour moduler la mesure de remise en état, pas pour effacer la faute.

Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 481-1Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
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La transition d'une logique de la matière vers une logique de l'usage est déjà amorcée par la jurisprudence, mais elle repose sur la constatation factuelle de l'activité et non sur la seule modification physique du bâti.

  1. DROIT POSITIFLa preuve du changement de destination réside dans la réalité de l'affectation et non dans la matérialité des travaux.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation est applicable aux changements de destination sans travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, qui régit la mise en demeure, se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles, sans mentionner explicitement les changements de destination sans travaux.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme permet de sanctionner les opérations irrégulières même en l'absence de travaux.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
    « L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 1 000 € par jour de retard. »
Réponses aux autres intervenants
  • Me Fournier, elle demande comment prouver l'usage sans travaux. : La preuve ne nécessite pas de travaux physiques, elle se rapporte à la nature de l'activité.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
  • Dep. Martin et Dir. Mathieu, ils proposent une réforme pour clarifier la nature de l'infraction d'usage. : Le cadre juridique existe déjà via l'article L. 610-1 et le régime de la mise en demeure.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
  • Me Petit, il invoque le contrôle de proportionnalité. : La proportionnalité module la sanction mais ne nie pas l'existence de l'illicéité.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »
Me PetitAvocatIA

Le passage d'une logique de la matière à une logique de l'usage est une réalité jurisprudentielle. Cela sécurise l'affectation des biens, même si cela génère de l'insécurité contractuelle.

Martin, vous appelez à une réforme pour sortir de cette fragmentation. Pourtant, le juge dispose déjà d'un levier efficace. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 est sans équivoque : « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ». On n'a pas besoin de nouveaux textes, mais d'une application cohérente de l'existant.

Je sais que certains vont brandir la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 pour affirmer que l'absence de travaux exclut l'infraction aux articles L. 421-1 et L. 480-4. C'est un argument classique, mais il est trop restrictif. L'obligation de déclaration, elle, demeure. La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 le rappelle : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme ».

Durand, Lambert, vous insistez sur la nullité des baux. Mais n'oubliez pas que la réalité matérielle de l'usage prime souvent sur la désignation contractuelle, notamment en copropriété. La Cass. 3e civ., 2 oct. 2013, n° 12-21.918 l'a bien montré en validant qu'un local transformé en réserve change de nature, peu importe les mentions du règlement de copropriété ou de l'acte de vente.

Dès lors, si l'usage devient la clé, comment l'administration peut-elle contrôler cette mutation sans une présence physique de travaux ?

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1Cass. 3e civ., 2 oct. 2013, n° 12-21.918
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Le passage d'une logique de la matière à une logique de l'usage est une réalité jurisprudentielle qui sécurise l'affectation des biens, malgré l'insécurité contractuelle qu'elle génère.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable s'impose pour tout changement de destination, même en l'absence de travaux physiques.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe délit de violation du PLU peut être caractérisé par la seule affectation d'une construction à un usage non conforme, indépendamment de la réalisation de travaux.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  3. DROIT POSITIFLe défaut d'autorisation pour un changement de destination vers un usage professionnel peut entraîner la nullité du bail.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »
    Objection prévenueL'autorisation administrative de changement d'usage ne modifie pas la nature des rapports contractuels entre le bailleur et le preneur si elle est donnée sous réserve de maintenir l'affectation d'habitation.
    Cass. 3e civ., 9 décembre 2009, n° 08-18.038
Réponses aux autres intervenants
  • Dep. Martin, qui voit dans la jurisprudence actuelle une fragmentation nécessitant une réforme législative pour consacrer l'usage. : La jurisprudence utilise déjà l'article L. 610-1 pour sanctionner l'usage non conforme, ce qui pallie la lacune textuelle sans nécessiter de nouvelle catégorie d'infraction.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
  • Me Durand et Me Lambert, qui soulignent le risque de nullité des baux. : Ils omettent que, pour la détermination de la nature d'un lot en copropriété, la réalité matérielle de l'usage prévaut sur la désignation contractuelle.
    Cass. 3e civ., 2 oct. 2013, n° 12-21.918
    « la cour d'appel, qui, procédant à la recherche prétendument omise, a souverainement estimé que le local situé au sous-sol, annexe de la pièce du rez-de-chaussée à laquelle il était directement relié, n'était plus une cave comme l'énonçaient le règlement de copropriété et l'acte de vente mais avait été aménagé et transformé en réserve »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La distinction précise entre l'amende civile pour changement d'usage (L. 651-2 CCH) et la sanction pénale pour défaut de déclaration préalable en l'absence de travaux..

Cons. DupontMagistratIA

Martin, vous parlez de fragmentation, mais je vois plutôt une articulation. Le cadre juridique actuel ne souffre pas d'une lacune ; il distingue la modification physique d'un bâtiment de la mutation juridique de son usage.

L'obligation de déclaration préalable est une constante. Comme l'affirme la Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489, « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ». La faute administrative est donc caractérisée par le seul changement d'affectation.

Je comprends l'objection fondée sur la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840, qui subordonne l'infraction aux articles L. 421-1 et L. 480-4 à l'existence de travaux. Mais cela ne laisse pas l'usage sans sanction. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 est claire : « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Petit, il ne faut pas confondre la qualification de la faute avec le contrôle de proportionnalité de la sanction. La Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 rappelle qu'il appartient au juge d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et du domicile. C'est un correctif de l'exécution, pas une négation de l'illicéité.

Enfin, Lambert, sur le plan civil, le risque est bien réel. La Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946 montre que le défaut d'autorisation pour un changement de destination peut entraîner la nullité du bail.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
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La distinction entre l'infraction liée aux travaux et la sanction de l'usage est opérée par le croisement des fondements textuels, garantissant la cohérence du système sans nécessiter de réforme structurelle.

  1. DROIT POSITIFL'absence de travaux n'exclut pas la caractérisation de l'infraction de changement de destination au sens du Code de l'urbanisme.
    Cass. crim., 25 janv. 2022, n° 21-81.497Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme permet de sanctionner une affectation contraire au PLU, même en l'absence de travaux physiques.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  3. DROIT POSITIFSur le plan civil, le défaut d'autorisation pour un changement de destination peut entraîner la nullité du bail.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »
    Objection prévenueL'autorisation administrative de changement d'usage ne modifie pas la nature des rapports contractuels entre le bailleur et le preneur si elle est donnée sous réserve de maintenir l'affectation d'habitation.
    Cass. 3e civ., 9 décembre 2009, n° 08-18.038
Réponses aux autres intervenants
  • Me Petit : Il confond la qualification de la faute (l'irrégularité de l'usage) avec le contrôle de proportionnalité de la sanction (la mesure de remise en état).
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « En se déterminant ainsi, par un motif inopérant tiré de ce que la mesure d'expulsion ne concerne que les constructions à usage d'habitation, sans rechercher concrètement, comme il le lui était demandé, si les mesures ordonnées étaient proportionnées au regard du droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile de Mme G... et de M. S..., la cour d'appel a privé sa décision de base légale. »
  • Dep. Martin : Il appelle une réforme pour pallier une fragmentation que la jurisprudence résout déjà par l'articulation entre les articles L. 421-1 et L. 610-1.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La distinction théorique entre le droit de bâtir et le droit d'occuper mentionnée par le modérateur pour évaluer l'obsolescence de la distinction matérielle..

Dep. VerteLégislateurIA

La gestion de l'usage des sols est un fondement de notre politique de développement durable. Ignorer un changement de destination sous prétexte qu'aucune transformation matérielle n'a eu lieu reviendrait à renoncer au contrôle de l'occupation de nos territoires.

L'obligation de déclaration est pourtant établie. La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 affirme que « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ».

On pourrait m'opposer la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 pour soutenir que l'absence de travaux exclut l'infraction. Ce raisonnement est incomplet. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 précise que « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Petit, le contrôle de proportionnalité est un correctif de la mesure de remise en état. Il ne saurait servir à nier l'existence de l'illicéité de l'usage, comme le rappelle la Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375.

Martin, je soutiens votre proposition de consacrer l'usage comme une opération juridique autonome. Cette réforme doit impérativement intégrer la dimension de la densité et de la préservation des ressources pour garantir la cohérence territoriale. Le régime de la mise en demeure de régularisation est déjà applicable aux changements de destination sans travaux, selon le CE, 23 mars 2023, n° 468360.

Comment pouvons-nous garantir la maîtrise de la pression anthropique sur nos sols si l'usage n'est pas juridiquement encadré ?

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
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3 cartes comparées · 11 512 jetons de réflexion · 6 sources citées · 2 citations exactes

Le contrôle de l'usage est un impératif de gestion du territoire qui impose la reconnaissance de la faute dès le changement de destination, indépendamment de toute modification matérielle.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable est liée au changement de destination et non à la réalisation de travaux physiques.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation est applicable aux changements de destination même sans travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, qui fonde la mise en demeure de régularisation, se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles d'urbanisme.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFL'affectation d'une construction à une utilisation contraire aux dispositions du PLU constitue un délit.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
Réponses aux autres intervenants
  • Me Petit, qui soutient que le contrôle de proportionnalité protège le droit au domicile contre les sanctions d'usage. : Le contrôle de proportionnalité est un correctif de la mesure de remise en état, il ne saurait servir à nier l'existence de l'illicéité de l'usage.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : Je souhaiterais affirmer l'impact direct de ces changements d'usage non contrôlés sur la pression anthropique et la biodiversité locale, mais le dossier ne contient pas de données sur le lien de causalité environnemental spécifique à l'absence de déclaration..

Dep. MartinLégislateurIA

Le droit actuel fonctionne par un système de substitution qui, s'il permet au juge de ne pas rester impuissant, témoigne d'une fragilité législative.

Cons. Leroy, l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme n'est pas un régime structurel, mais un recours de secours. L'article L. 480-4 ne permet pas de caractériser l'infraction en l'absence de travaux (Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840), ce qui impose de rechercher un autre fondement pour sanctionner l'usage, comme la violation du PLU. Le juge doit alors chercher un autre fondement pour sanctionner l'usage, comme l'a montré la Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 en affirmant que « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Fournier, la preuve n'a pas besoin d'être matérielle pour être juridiquement certaine. Elle est factuelle et repose sur la réalité de l'activité.

Petit, votre remarque sur la primauté de l'usage matériel en droit privé souligne précisément l'urgence de notre réforme. Si la Cass. 3e civ., 2 oct. 2013, n° 12-21.918 impose de prendre en compte le bien tel qu'il est utilisé pour déterminer une surface, le droit de l'urbanisme ne peut plus se contenter de regarder l'enveloppe physique du bâtiment.

Nous ne pouvons pas nous satisfaire de mécanismes de régularisation a posteriori, comme la mise en demeure de régularisation applicable aux changements de destination sans travaux (CE, 23 mars 2023, n° 468360). Ma proposition est de sortir de cette logique de la matière pour consacrer l'infraction d'usage comme un pilier autonome du Code de l'urbanisme.

Dès lors, faut-il transformer la sanction de l'usage en une infraction de police ou en une infraction de droit commun ?

Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1Cass. 3e civ., 2 oct. 2013, n° 12-21.918
Le raisonnement vérifié
3 cartes comparées · 7 696 jetons de réflexion · 5 sources citées · 1 citation exacte

L'arsenal juridique actuel, s'il est efficace grâce à l'agilité des juges, repose sur un régime de substitution qui ne saurait se substituer à une réforme législative clarifiant l'infraction d'usage comme un pilier autonome du Code de l'urbanisme.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable est juridiquement autonome de la réalisation de travaux physiques.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueL'infraction pénale de changement d'affectation n'est caractérisée que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est établie.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation est applicable aux changements de destination, même sans travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueLe régime de la mise en demeure de régularisation prévu à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles d'urbanisme.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFLa sanction pénale peut être engagée par le biais de la violation du PLU, indépendamment de l'article L. 480-4.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLa sanction pénale pour violation du PLU est conditionnée à l'opposabilité du plan, lequel n'est pas exécutoire par la seule approbation de la délibération du conseil municipal mais nécessite sa publication et sa transmission à l'autorité de l'État.
    Cass. crim., 12 nov. 2025, n° 25-81.179
Réponses aux autres intervenants
  • Cons. Leroy qui soutient que le cadre juridique est déjà opérationnel via l'article L. 610-1. : L'article L. 610-1 n'est pas un régime structurel mais un recours de substitution utilisé par le juge pour pallier l'impuissance de l'article L. 480-4 en l'absence de travaux.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
  • Me Petit qui invoque la primauté de l'usage matériel sur la désignation contractuelle. : Cette primauté en droit privé souligne justement l'urgence d'un alignement du droit de l'urbanisme pour éviter une déconnexion entre la validité d'un bail et la régularité de l'occupation.
    Cass. 3e civ., 2 oct. 2013, n° 12-21.918
  • Me Fournier qui s'interroge sur la possibilité de prouver l'usage sans travaux. : La preuve n'est pas matérielle mais factuelle, et la jurisprudence l'a déjà intégré.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : L'impact précis d'une consécration législative de l'usage sur la notion de droit de propriété dématérialisé évoquée par le Modérateur..

Tour 4 sur 4
Sen. BlancLégislateurIA

Martin, Mathieu, je ne partage pas votre diagnostic. Ce que vous qualifiez de fragmentation est en réalité une articulation nécessaire entre les différents régimes de responsabilité. Le droit actuel permet déjà une réponse graduée, qu'elle soit administrative, pénale ou civile.

L'obligation de déclaration préalable est déjà parfaitement établie pour les changements d'usage sans travaux. La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 l'a rappelé : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ».

Sur le plan administratif, le Conseil d'État a déjà validé l'usage de la mise en demeure de régularisation pour ces situations. Dans sa décision du 23 mars 2023, n° 468360, la Haute juridiction a précisé que ce régime s'applique aux opérations qui auraient été exécutées irrégulièrement, même si elles ne comportent pas de travaux.

On vous opposera certainement la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 pour dire que l'infraction n'est caractérisée que si l'existence de travaux ayant eu pour effet le changement de destination est établie. C'est une lecture exacte, mais elle est incomplète. Le juge dispose d'un autre fondement solide : l'article L. 610-1. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 confirme que « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Créer une nouvelle infraction d'usage, comme vous le suggérez, Martin, serait redondant et risquerait de heurter le principe de légalité des délits et des peines. La stabilité des textes est préférable à l'innovation législative pour ce sujet.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
Le raisonnement vérifié
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La stabilité du droit actuel, qui articule déjà l'obligation de déclaration et la sanction de l'usage via l'article L. 610-1, doit primer sur une réforme créant une nouvelle infraction d'usage.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable s'applique aux changements de destination même en l'absence de travaux.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation est applicable aux changements de destination sans travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
    Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, qui régit la mise en demeure de régularisation, se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles d'urbanisme.
    Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
  3. DROIT POSITIFLe délit de violation du PLU prévu à l'article L. 610-1 peut sanctionner une affectation contraire aux règles, même sans travaux physiques.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
Réponses aux autres intervenants
  • Dep. Martin, qui propose de consacrer l'infraction d'usage comme un pilier autonome du Code pour sortir de la fragmentation. : La jurisprudence actuelle via l'article L. 610-1 permet déjà de sanctionner l'usage sans travaux, rendant une nouvelle catégorie d'infraction potentiellement redondante et risquée pour le principe de légalité des délits et des peines.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : L'impact précis d'une nouvelle infraction d'usage sur la sécurité juridique des contrats de bail et la hiérarchie des normes..

Me DurandAvocatIA

L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination constitue une faute juridique certaine. Ce n'est pas seulement un aléa économique pour les opérateurs, comme le suggère Lambert, c'est un risque de nullité radicale du contrat. La Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946 l'a clairement établi : « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé ».

Martin, vous parlez de fragmentation, mais le droit des obligations dispose déjà de remèdes opérationnels. Il n'y a pas de vide, seulement une distinction entre la sanction administrative et la sanction civile. Quant à Petit, vous faites une confusion importante entre la qualification de la faute et la modulation de sa sanction. Le contrôle de proportionnalité ne nie pas l'illicéité de l'usage. La Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 précise qu'il appartient au juge « d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile ». La faute est là, c'est l'exécution qui est modulée.

Enfin, gardons à l'esprit qu'un tiers ne pourra agir en responsabilité que s'il prouve un préjudice personnel et direct, comme l'exige la Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663.

Reste à trancher : cette nullité du bail peut-elle être invoquée par le preneur lui-même pour échapper à ses obligations contractuelles ?

Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663
Le raisonnement vérifié
3 cartes comparées · 12 081 jetons de réflexion · 1 source recherchée pour l'occasion · 3 sources citées · 2 citations exactes

L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination constitue une faute civile capable d'entraîner la nullité du contrat ou d'engager la responsabilité, indépendamment de la qualification pénale.

  1. DROIT POSITIFLe défaut d'autorisation pour un changement de destination vers un usage professionnel peut entraîner la nullité du bail.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »
    Objection prévenueL'autorisation administrative de changement d'usage ne modifie pas la nature du bail et ne change pas l'affectation principale du bâtiment si elle est donnée sous réserve de maintenir l'usage d'habitation.
    Cass. 3e civ., 9 décembre 2009, n° 08-18.038
  2. DROIT POSITIFLe contrôle de proportionnalité s'applique à la mesure de remise en état (sanction) et non à la caractérisation de la faute (illicéité).
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »
  3. DROIT POSITIFL'action d'un tiers en responsabilité pour violation d'une règle d'urbanisme est subordonnée à la preuve d'un préjudice personnel et direct.
    Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663
    « La simple référence par une disposition générale du cahier des charges d'un lotissement à l'obligation des acquéreurs de lots de respecter en matière de construction et d'hygiène les lois et règlements en vigueur ou à intervenir ne confère pas à ces dispositions légales ou réglementaires un caractère contractuel dispensant celui des acquéreurs qui se prévaut de leur violation d'établir l'existence d'un préjudice personnel. »
    Objection prévenueL'action de la commune en constatation de l'irrégularité d'une construction est une action autonome qui ne nécessite pas la démonstration d'un préjudice personnel et direct.
    Cass. 3e civ., 16 mai 2019, n° 17-31.757
Réponses aux autres intervenants
  • Lambert : Il se concentre sur le risque économique sans souligner que la nullité est une sanction civile classique et non un simple risque de marché.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »
  • Martin : Il prône une réforme pour pallier une fragmentation qui n'existe pas en droit des obligations, où les remèdes sont déjà opérationnels.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
    « Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »
  • Petit : Il confond la modulation de la sanction (proportionnalité) avec la négation de la faute elle-même.
    Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
    « Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La distinction précise entre la faute contractuelle et la faute délictuelle dans le cadre spécifique du changement de destination sans travaux..

Pdte MoreauMagistratIA

Martin, votre constat sur la fragmentation me semble un peu sévère. Ce que vous percevez comme un manque de clarté, je le vois plutôt comme une articulation nécessaire entre différents régimes de responsabilité. La jurisprudence actuelle permet déjà de répondre à l'usage non conforme sans attendre une réforme structurelle du Code.

L'article L. 610-1 du code de l'urbanisme offre déjà un fondement solide pour sanctionner l'usage. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 est explicite : « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ». Une nouvelle infraction d'usage serait donc, à mon sens, redondante.

Certes, il faut bien distinguer la faute administrative de la faute pénale. L'absence de déclaration préalable est une faute caractérisée, même sans travaux, comme l'a rappelé la Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489.

Durand, sur le plan civil, vous avez raison de souligner la gravité du risque pour les opérateurs. Le défaut d'autorisation pour un changement de destination vers un usage professionnel peut entraîner la nullité du bail, conformément à la Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946.

On pourrait m'objecter que l'application de l'article L. 610-1 suppose que le PLU soit exécutoire. C'est exact. La Cass. crim., 12 nov. 2025, n° 25-81.179 précise que le PLU doit être publié et transmis à l'autorité de l'État pour être opposable. Cela ne remet pas en cause la cohérence du système, mais pose simplement les conditions de son application.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946Code de l'urbanisme, art. L. 610-1Cass. crim., 12 nov. 2025, n° 25-81.179
Le raisonnement vérifié
2 cartes comparées · 8 238 jetons de réflexion · 5 sources citées · 1 citation exacte

La faute liée au changement de destination sans travaux est déjà encadrée par une articulation des régimes de responsabilité, tant administratif que civil, sans nécessiter de réforme structurelle de l'infraction d'usage.

  1. DROIT POSITIFLe cadre juridique actuel permet de sanctionner l'usage non conforme au PLU par le biais de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme, même en l'absence de travaux.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueL'infraction au titre de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme n'est caractérisée que si le Plan Local d'Urbanisme (PLU) est régulièrement publié et transmis à l'autorité administrative de l'État, condition nécessaire à son caractère exécutoire.
    Cass. crim., 12 nov. 2025, n° 25-81.179
  2. DROIT POSITIFLe défaut d'autorisation pour un changement de destination vers un usage professionnel peut entraîner la nullité du bail.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »
    Objection prévenueL'autorisation administrative de changement d'usage ne modifie pas la nature du bail et ne change pas l'affectation principale du bâtiment si elle est donnée sous réserve de maintenir l'usage d'habitation.
    Cass. 3e civ., 9 décembre 2009, n° 08-18.038
  3. DROIT POSITIFL'absence de déclaration préalable pour un changement de destination constitue une faute caractérisée.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  4. DROIT POSITIFL'action en responsabilité d'un tiers pour violation d'une règle d'urbanisme est subordonnée à la preuve d'un préjudice personnel et direct.
    Cass. 3e civ., 12 juill. 1976, n° 75-10.663
    « La simple référence par une disposition générale du cahier des charges d'un lotissement à l'obligation des acquéreurs de lots de respecter en matière de construction et d'hygiène les lois et règlements en vigueur ou à intervenir ne confère pas à ces dispositions légales ou réglementaires un caractère contractuel dispensant celui des acquéreurs qui se prévaut de leur violation d'établir l'existence d'un préjudice personnel. »
    Objection prévenueL'action de la commune en constatation de l'irrégularité d'une construction est une action autonome qui ne nécessite pas la démonstration d'un préjudice personnel et direct.
    Cass. 3e civ., 16 mai 2019, n° 17-31.757
Réponses aux autres intervenants
  • Dep. Martin, qui soutient que la fragmentation actuelle nécessite une réforme pour consacrer l'usage comme une opération juridique autonome. : La jurisprudence utilise déjà l'article L. 610-1 pour sanctionner l'usage non conforme, rendant la réforme redondante.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
Dir. MathieuLégislateurIA

Martin, je rejoins votre constat sur la fragmentation. Votre proposition de consacrer une infraction d'usage autonome est une piste sérieuse, mais elle devra être strictement encadrée par le principe de légalité des délits et des peines pour éviter toute imprécision textuelle.

Moreau, vous parlez d'articulation, mais une articulation qui impose au juge de naviguer entre des fondements de secours pour sanctionner une même omission n'est pas le signe d'une norme de qualité. La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 est pourtant explicite : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ».

Le problème est que la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 juge que l'infraction n'est constituée que si l'existence de travaux ayant eu pour effet le changement de destination est caractérisée. Pour compenser ce vide, la jurisprudence utilise l'article L. 610-1 comme un substitut. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 a ainsi dû préciser que « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Ce système de recours de secours jurisprudentiel altère la prévisibilité de la sanction. La qualité de la norme exige que l'usage soit un concept codifié de manière autonome, et non un concept que le juge doit reconstruire par des fondements de substitution.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
Le raisonnement vérifié
2 cartes comparées · 8 582 jetons de réflexion · 2 sources recherchées pour l'occasion · 4 sources citées · 2 citations exactes

La fragmentation du droit de l'urbanisme actuelle, où le juge doit recourir à l'article L. 610-1 comme fondement de substitution, témoigne d'une insuffisance de la codification du concept d'usage.

  1. DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable est une condition de régularité de l'usage, même en l'absence de transformations matérielles.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFL'absence de travaux physiques empêche la caractérisation de l'infraction prévue par les articles L. 421-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
    « Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »
  3. DROIT POSITIFLe délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme est utilisé par la jurisprudence pour sanctionner l'affectation d'un bâtiment en méconnaissance du PLU, palliant ainsi l'absence de travaux.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueLe délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ne peut être caractérisé si le Plan Local d'Urbanisme (PLU) n'a pas été régulièrement publié et transmis à l'autorité administrative compétente, condition nécessaire à son caractère exécutoire.
    Cass. crim., 12 nov. 2025, n° 25-81.179
  4. PROPOSITIONLa qualité normative du Code de l'urbanisme est altérée par ce système de recours de secours jurisprudentiel qui fragilise la prévisibilité de la sanction.
Réponses aux autres intervenants
  • Moreau : Une articulation qui impose au juge de naviguer entre différents fondements textuels pour sanctionner une même omission de déclaration n'est pas le signe d'une norme de qualité.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : Une définition législative précise et autonome de l'infraction d'usage permettant de sortir du régime de substitution de l'article L. 610-1..

Me LambertAvocatIA

L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination est un risque majeur pour la valeur de l'actif et la sécurité des investissements.

Martin, vous vous concentrez sur la structure de la norme. Mathieu, vous privilégiez la qualité de la loi. Pour un opérateur économique, l'enjeu n'est pas théorique : c'est la prévisibilité de l'usage. La jurisprudence est déjà ferme : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 » (Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489).

Moreau, ce que vous qualifiez d'articulation ressemble surtout à une insécurité juridique et à un coût de conformité pour l'exploitant. Le risque civil est brutal. Le défaut d'autorisation peut entraîner la nullité pure et simple du bail. La Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946 est claire : « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé ».

On pourrait objecter que l'autorisation administrative ne modifie pas la nature des rapports contractuels si elle est assortie d'une réserve, comme le souligne la Cass. 3e civ., 9 décembre 2009, n° 08-18.038. Mais cela reste l'exception. En pratique, l'usage non conforme expose à la mise en demeure de régularisation (CE, 23 mars 2023, n° 468360) ou à une sanction pénale pour violation du PLU (Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639).

Comment les investisseurs peuvent-ils évaluer la valeur d'un actif si l'usage n'est pas sécurisé administrativement ?

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489CE, 23 mars 2023, n° 468360, LebonCass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946Cass. 3e civ., 9 décembre 2009, n° 08-18.038
Le raisonnement vérifié
3 cartes comparées · 11 056 jetons de réflexion · 5 sources citées · 2 citations exactes

L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination est un risque majeur pour la valeur de l'actif et la sécurité des investissements.

  1. DROIT POSITIFLe défaut d'autorisation pour un changement de destination peut entraîner la nullité du bail commercial ou mixte.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »
    Objection prévenueL'autorisation administrative de changement d'usage ne modifie pas l'affectation principale du bâtiment ni les rapports contractuels si elle est donnée sous réserve de maintenir la nature de la location initiale.
    Cass. 3e civ., 9 décembre 2009, n° 08-18.038
  2. DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation est applicable aux changements de destination même sans travaux.
    CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
    « si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
  3. DROIT POSITIFL'affectation d'une construction à une utilisation contraire au PLU constitue un délit au titre de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
    Objection prévenueL'infraction au titre de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme est conditionnée à la régularité de la procédure d'entrée en vigueur du PLU, lequel doit être publié et transmis à l'autorité administrative compétente pour être exécutoire.
    Cass. crim., 12 nov. 2025, n° 25-81.179
Réponses aux autres intervenants
  • Martin : Il se concentre sur la structure de la norme alors que l'enjeu économique est la prévisibilité de l'usage déjà sanctionné par la jurisprudence.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
  • Mathieu : Il privilégie la qualité de la norme sur la réalité du risque de non-conformité de l'actif.
    Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
    « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
  • Moreau : Elle qualifie d'articulation ce qui constitue en réalité une insécurité juridique et un coût de conformité pour l'exploitant.
    Cass. civ. 3, 22 juin 2017, n° 16-17.946
    « les bailleurs ne justifiaient pas avoir obtenu l'autorisation d'affecter la totalité des lieux à un usage professionnel, la cour d'appel en a déduit, à bon droit, que le bail du 26 juillet 2012 devait être annulé »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : L'impact précis du changement d'usage non déclaré sur la valeur vénale d'un fonds de commerce en cas de contrôle..

Pdt MercierMagistratIA

Fournier, vous vous demandez comment prouver l'usage sans travaux physiques. Pour le juge, la réponse est simple : la preuve est factuelle. Elle repose sur la réalité de l'activité exercée et non sur la matérialité des transformations. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 l'a d'ailleurs précisé : « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Martin, Mathieu, vous parlez de fragmentation et de besoin de réforme pour sortir de ce système de substitution. Je ne partage pas ce constat. Le juge dispose déjà d'un levier direct et efficace pour faire cesser un trouble manifestement illicite. Il n'a pas besoin d'attendre une nouvelle loi pour agir contre une utilisation du sol non conforme au PLU.

Certes, on peut m'opposer que l'absence de travaux exclut l'infraction prévue aux articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme, comme l'a retenu la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840. On pourrait aussi invoquer que les pouvoirs du juge des référés sont limités par l'article L. 480-13, qui ne concerne que les constructions exécutées conformément à un permis (Cass. civ. 3e, 2 oct. 1996, n° 92-13.724).

Mais ces arguments ne font pas obstacle à l'action en référé sur le fondement du trouble manifestement illicite. La Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787 confirme que « le juge des référés n'excède pas les limites de ses pouvoirs en autorisant, en outre, la commune à procéder d'office aux travaux de remise en état aux frais du contrevenant s'il n'y satisfait pas lui-même dans le délai imparti ». Le juge peut donc agir.

Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840Cass. civ. 3e, 2 oct. 1996, n° 92-13.724Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639Code de l'urbanisme, art. L. 610-1Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787
Le raisonnement vérifié
3 cartes comparées · 11 356 jetons de réflexion · 2 sources recherchées pour l'occasion · 5 sources citées · 2 citations exactes

Le juge des référés dispose des outils nécessaires pour faire cesser le trouble manifestement illicite lié à un changement d'usage, sans attendre une réforme législative.

  1. DROIT POSITIFLa preuve du changement de destination repose sur la réalité de l'activité exercée et non sur la matérialité des travaux.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
    Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
  2. DROIT POSITIFLe juge des référés peut ordonner la remise en état pour faire cesser un trouble caractérisé par la violation du PLU, même sans travaux préalables.
    Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787
    Objection prévenueL'ordonnance de remise en état par le juge des référés est limitée aux constructions exécutées conformément à un permis de construire, l'article L. 480-13 du Code de l'urbanisme ne concernant que ces dernières.
    Cass. civ. 3e, 2 oct. 1996, n° 92-13.724
  3. DROIT POSITIFL'article L. 610-1 du code de l'urbanisme permet de sanctionner l'utilisation du sol en méconnaissance du PLU.
    Code de l'urbanisme, art. L. 610-1
Réponses aux autres intervenants
  • Me Fournier, qui s'interroge sur la possibilité de prouver l'usage sans travaux physiques. : La preuve est factuelle et repose sur l'activité, pas sur le bâti.
    Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
    « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
  • Dep. Martin et Dir. Mathieu, qui considèrent le régime actuel comme une fragmentation nécessitant une réforme. : Le juge dispose déjà d'un levier direct via le trouble manifestement illicite.
    Cass. 2e civ., 27 mars 2025, n° 22-12.787
    « le juge des référés n'excède pas les limites de ses pouvoirs en autorisant, en outre, la commune à procéder d'office aux travaux de remise en état aux frais du contrevenant s'il n'y satisfait pas lui-même dans le délai imparti »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La distinction précise entre la sanction de l'usage et la sanction de la construction dans le cadre d'une mise en demeure de régularisation sans travaux..

Synthèse du modérateur · tour 4
Convergences
  • L'obligation de déclaration préalable pour un changement de destination est juridiquement acquise, même sans travaux (Cass. crim. 2024).
  • L'absence de travaux physiques exclut l'infraction spécifique des articles L. 421-1 et L. 480-4.
  • Le régime de la mise en demeure de régularisation est applicable aux changements d'usage sans travaux (CE 2023).
Divergences
  • La nature du régime actuel : articulation cohérente des responsabilités (Moreau, Blanc) ou fragmentation par substitution (Martin, Mathieu).
  • La nécessité d'une réforme législative pour consacrer une 'infraction d'usage' autonome.
  • L'impact de la preuve : la matérialité des travaux est-elle encore le pivot de la sanction ou l'usage factuel suffit-il ?

Si l'on consacre une 'infraction d'usage' autonome pour sortir de la logique de substitution, comment le législateur peut-il garantir la sécurité juridique et le principe de légalité des délits face à la nature par essence factuelle et mouvante de l'usage ?

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